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“多規合一”將環境考量寫入現實

2019-06-26 09:13編輯:admin人氣:


  中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》提出,推進市縣落實主體功能定位,推動經濟社會發展、城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃“多規合一”,形成一個市縣一個規劃、一張藍圖。

  多規制度是在總體發展規劃的基礎上發展形成的,是為了實現發展規劃設定的目標而在具體領域做出的工作部署。

  總體發展規劃具有宏觀性和原則性。但由于法律依據和規劃領域、角色、立場、目標、期限、路徑、數據、程序、方法、標準不同,總體發展規劃下的各領域規劃在實施中存在著種類過多、審批依據相互矛盾、審批和監管效率低下、內容交叉重復、缺乏銜接協調甚至存在相互矛盾沖突等問題,總體規劃的目標難以全部實現。

  例如,做城市發展規劃時不考慮當地的土地供應能力和土地保護要求,做工業發展規劃時不考慮當地的環境容量。再如,對工礦用地的界定,在城市規劃里主要指農村里單獨的工業用地,在土地規劃里指所有的工業和礦業用地等。因此,導致總體規劃的目標難以全部實現。因此,必須全面推進“多規合一”,以更好協調其它規劃的有效實施。

  “多規合一”的發展歷程

  2003年10月,國家發改委正式啟動了江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、廣西壯族自治區欽州市、四川省宜賓市、浙江省寧波市、遼寧省莊河市等6個規劃體制改革試點,將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃3個規劃落實到一個共同的空間規劃平臺上。期望通過制度完善,把地方的總體發展規劃和其它專項規劃通過一個制度銜接起來,實現規范化、制度化、程序化的規劃協調和管理機制。

  這種規劃的協調屬于“三規合一”,也被稱為“多規合一”1.0版本。“三規合一”有利于促進部門聯動,協調矛盾,促進信息共享;有利于優化格局,促進節約集約建設,盤活用地,提高區域開發利用的總體效益,因此,進入“十二五”以來,越來越多的城市進行了試點探索。

  但在實踐中,“三規合一”并沒有發揮預期效果。按道理,國家和各省級區域在發展過程中,應當強化政府空間管控能力,統籌考慮環境、土地、建設、發展等因素,實現國土空間的集約、高效和可持續利用,使各地規劃定位統一銜接、功能互補、相互協調。但是,“三規合一”卻沒有完全做到這一點。

  “三規合一”試點相繼發現一些問題,如環境承載能力和生態環境保護要求沒有作為基礎性的約束因素,技術規范及基礎數據不統一,部門間信息溝通協調機制有待加強,公眾參與不夠充分,規劃環境影響評價在一些地方流于形式等。因此,“三規合一”即使有很多優點,還是難以阻止地方政府盲目發展的沖動。

  一些地方在粗放式的工業化和城鎮化進程中,采取了遍地開花式的類同性發展模式,導致了空間無序開發、生態環境惡化等問題,出現城鎮開發不斷突破邊界、生態空間不斷被擠壓、區域整體生態容量降低等現象發生,進而導致區域霧霾和流域水污染等城市病和城鄉同一病,損害天人合一的可持續發展能力。

  為此,必須進一步創新規劃理念、內容和方法,以突出的現實問題和基礎的保障能力作為約束性因素,采取空間布局管控、主體功能區確定、城市增長邊界劃定、保護生態紅線等規劃制度,引導城鎮布局與資源環境承載能力相適應,引導城鎮發展方向與市縣空間功能分區相適應。以最小的資源環境代價、土地代價等實現經濟社會的可持續發展。基于此,須將生態環境保護規劃納入“多規合一”制度。在這個背景下,“多規合一”的理念和措施應運而生。

  2014年,在環境保護部的建議下,國家發改委聯合環境保護部等提出“四規合一”的試點方案。希望各地抓住“十三五”規劃編制的有利時機,積極推進市縣規劃改革創新,探索完善市縣空間規劃體系,堅定不移實施主體功能區制度,落實生態空間用途管制,嚴格實行耕地用途管制,建立相關規劃銜接協調機制,為推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃“多規融合”和“多規合一”,形成一個市縣一本規劃、一張藍圖奠定基礎。

  之所以選擇市、縣作為試點,有3個方面的考慮:一是市縣的空間范圍相對不大,經濟結構也比較清晰;二是縣市以前的發展主要依靠發展工業園區和房地產,極易突破土地等規劃,極易產生環境污染;三是市縣是以后吸納人口、實行城鎮化的橋頭堡。這套“四規合一”的方案被稱為生態文明下“多規合一”2.0版本。在這個工作格局下,一些地方正在編制環境保護總體規劃。

  “多規合一”的歷史突破

(來源:上海榮迪環保網)

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